Lex in fabula: Come l’Unione Europea ottimizzò diritti e doveri

di Irene Fratellini - 15 Luglio 2020

  from Rome, Italy

Analisi del programma “Regulatory Fitness and Performance” atto a valutare ex ante ed ex post la regolamentazione comunitaria

Coscienza Europea in allarme

Il concetto di cittadinanza con accezione europea è, ad oggi, spogliato del suo significato, così come l’individuo è spogliato del senso di appartenenza comunitario. Il progresso conoscitivo in questa dimensione si riduce, per molti, alla ricerca di un capro espiatorio politico. Ciò implica lo sviluppo di un sentore comune maggiormente sensibile agli oneri legati a questa comunità, la quale esercita un’influenza totalizzante sull’agenda politica domestica. I cittadini si sentono spodestati della loro innegabile autorità sul contratto sociale, prima facie di legittimità.

Correva l’anno 2007 quando Frans Timmerman identificò i primi segni di dissenso di un demos escluso dalla sua democratia. L’allora segretario di stato degli Affari Europei olandese esplicitò la sua visione in un comunicato alla camera bassa del parlamento nazionale. Il documento si presenta come “Communication on Europe: The Reform Treaty and the future of Europe”. L’incipit esplica l’idea di un nuovo trattato, atto a perfezionare l’integrazione della società civile all’iter decisionale europeo (Van Noije, 2010). 

Interessante come la sinergia proposta sia in nuce affine alle ultime considerazioni finali del Governatore Visco dalla Banca D’Italia, alla luce di una crisi multidimensionale (Visco, 2020). La somiglianza si nasconde nel vincolo che lega la capacità e la legittimità del governo. Di fatto, il potere infrastrutturale esercitato nell’ arte del gubernare si sublima nella sua efficacia con il supporto ed il consenso di un popolo vicino. Un popolo è vicino al governo se comprende le norme che lo regola e ne supporta croci e delizie, se può esprimersi ed è ascoltato. Non lo è se stordito da una polifonia di norme che hanno perso il ritmo (Christensen et al. 2016). 

 

Pragmatismo urgente : così sorge il REFIT per legiferare meglio

Nel 2008 scoppiò la bolla di titoli subprime, sporcando la pletora internazionale con lo stigma della recessione. Il terremoto finanziario scosse l’Unione Europea facendo sì che gli stati membri annaspassero nella molteplicità dei meccanismi strutturali. Le amministrazioni nazionali hanno faticato di fronte ad una contingenza simile, disponendo di un raggio d’azione limitato da un veto sopranazionale. La condizione di incertezza, che ogni crisi semina, gettò una crescente perplessità nei civili e nella classe imprenditoriale circa il carico amministrativo delle leggi. Si innescò un meccanismo di reazione da parte dell istituzioni europee, consce dell’urgenza lampante di una produzione legislativa più efficiente, esule dal superfluo.

A garantire un’ottimizzazione del compendio sfarzoso di regolamenti, direttive e risoluzioni, nel 2012 fu lanciato il programma “Regulatory Fitness and Performance”, altrettanto conosciuto come REFIT. Questo progetto mirava a scompaginare il ciclo programmatico dell’UE, ormai poco funzionale, se non forse manchevole nel valorizzare la regolamentazione stessa. Quest’ultima costituisce il principio cardine del buon governo, riconoscendo all’autorità il lecito intervento, affinché la giusta dose di parità, giustizia ed ordine fioriscano.

Dunque, il REFIT nasce come procedura chiave per correggere ogni incoerenza, lacuna o misura inefficace presente nel diritto europeo. Pertanto, la depurazione poggia su due cardini analitici. L’uno si basa su un esercizio di mappatura della legislazione preesistente in un dato settore, con conseguente valutazione d’impatto. Di fatto, la valutazione costituisce la misura del valore aggiunto che la politica apporta alla società. L’altro poggia su un’analisi ex-ante delle nuove proposte. Dal riscontro della reale necessità della politica in questione, procedendo per il modello logico, l’implementazione pratica, terminando con il bilancio d’efficienza (Commissione Europea, 2012).

 

Analisi ex-post : Capiamo ciò che abbiamo e ciò che abbiamo fatto

Che si tratti di disoccupazione, stabilità finanziaria, cambiamento climatico o affari sociali, il REFIT sembra aver valicato ogni fronte possibile. Lo studio dell’efficacia della legislazione preesistente si sviluppa in quattro fasi : valutazione, proposte della commissione, atto legale e implementazione. Ad oggi, non tutte le norme europee sono passate al vaglio della correzione ultima, completa dei quattro stadi d’esame.

Un esempio è la Direttiva 2004/48/EC riguardante l’applicazione dei diritti di proprietà intellettuale. Quest’ultima, disegnando un quadro giuridico comune, ha nel tempo favorito una maggiore armonizzazione nel mercato unico. L’estensione dello standard di applicabilità ha quindi potenziato una protezione equivalente ed uniforme. Tuttavia, essendo la direttiva uno strumento valorizzante il potere discrezionale degli stati, ha prodotto alcune incoerenze laddove la libertà degli stati andava fiorendo. In particolare modo, la trasposizione di provvedimenti inibitori ha gettato non poco sconcerto. Non è esigua la voluminosità delle incertezze sul campo di applicazione di tali disposizioni, soprattutto alla luce delle nuove sfide della rivoluzione digitale. Inoltre l’applicazione delle ingiunzioni e delle misure correttive sono particolarmente importanti per le piccole e medie imprese, tale per cui debbono poter essere chiare e coerenti.

Nonostante la valutazione abbia identificato il difetto di fabbrica, non è stato possibile indagare oltre sulla confusione scatenata dalla prassi. La mancanza di trasparenza delle giurisprudenze nazionali in questo campo specifico ha oscurato la possibilità di inquadrare chiaramente il danno ed intervenire con misure correttive (Commissione Europea, 2019a).

 

La conquista sull’Iva :  un’analisi decennale di successo

Un discorso ben più intricato riguarda il regime dell’IVA, o per meglio dire i regimi. Quasi trent’anni dopo la creazione del mercato unico, sembra che l’Unione Europea sia ancora debole nel coordinare i singoli stati. Ostacolando efficaci transazioni transfrontaliere dell’IVA, il sistema vigente ha inavvertitamente incentivato 50 miliardi di euro di frodi annuali. Specificatamente, la commissione REFIT ha formulato diverse raccomandazioni. Al vaglio passano le regole di semplificazione dei depositi, l’esenzione fiscale per le consegne intracomunitarie e la prevenzione della duplicazione dell’imposta sul valore aggiunto. Il caso ha perciò richiesto provvedimenti contingibili e urgenti.

La prima proposta legislativa,  formulata nel dicembre 2016, avrebbe sciolto i nodi della direttiva Mini One Stop Shop (2008/8/EC) circa l’e-commerce. Il pacchetto in questione  fu poi applicato nel 2017, comprendente una serie di soluzioni efficaci che avrebbero ridotto gli oneri amministrativi annuali di 2.3 miliardi. Tra le misure adottate, vediamo un’estensione degli sportelli unici alla vendite online, ed una soglia IVA per le start-up, di cui beneficiarono 430.000 imprese. Questi primi provvedimenti diedero la stura ad un circuito di proposte circa le norme vigenti sulla fatturazione, sul tasso dell’IVA e sul pacchetto IVA per le SME (Commissione Europea, 2019b). Nel rapporto REFIT annuale dello scorso anno, il Commissario europeo per gli affari economici e monetari Pierre Moscovici si esprime sul potenziale delle iniziative proposte. La peste nera delle frodi dovrebbe diminuire dell’80% grazie ad una regolamentazione mirata alla semplificazione delle procedure ed oneri irragionevoli (Commissione Europea, 2019c).

 

Analisi ex-ante : Guardare avanti per costruire ciò che manca

Complementare allo smantellamento dell’inutile lex, vi è la valutazione d’impatto delle proposte ex novo. Quest’ultime, per protocollo, non possono più essere considerate senza aver svolto un opportuno scrutinio del materiale preesistente. Ad un anno di distanza dall’implementazione del programma REFIT, la Commissione non perse tempo ad approvare i ritiri di 53 proposte in sospeso. Allo stesso tempo, conscia delle prossime aree legislative da esaminare, evitò persino di disegnare nuovi progetti; non prima di aver scrutinato le vigenti. Per l’appunto, nel 2013 il settore dei rifiuti, alimentare, della sicurezza e salute sul lavoro attesero la dovuta abrogazione per presentare nuove idee (Eurobusiness, 2014).

In un primo momento, la valutazione ex-ante circa l’idoneità delle politiche nacque e crebbe rinchiusa nell’ambito del management finanziario; più precisamente circa gli stanziamenti di bilancio ed il ciclo di programmazione finanziaria settennale. Nel 2007, dopo 8 anni dalla decisione dei primi standard assistemmo alla pubblicazione della comunicazione “Responding to Strategic Needs: Reinforcing the use of evaluation”. In questo modo, la Commissione integrò l’idea di valutazione in un quadro più ampio. Nel 2010, la Commissione adottò un programma di “Fitness check” , verificando l’idoneità del corpus normativo grazie ad una valutazione ex-post. Questo servì a coronare il ciclo politico, completo delle misure necessarie per una regolamentazione intelligente, il quale qualche anno dopo fu ribattezzato REFIT (Smisman, 2015).

 

La semina della legittimità

Il programma gravita attorno l’idea di rispettare e coinvolgere sia il cittadino, nel piccolo, che lo stato come forma di vita politica. Il REFIT ha perciò scardinato l’uso in voga tra le istituzioni di legiferare massivamente secondo un piano di produzione di scala. Nel tempo i costi hanno soffocato i principi guida della legislazione, rispettivamente proporzionalità e sussidiarietà. Per questo, ad oggi, leghiamo l’impegno della Commissione nel ridurre gli oneri amministrativi a questi principi in una relazione biunivoca (Commissione Europea, 2013). I progressi dell’uno rafforzano la legittimità dell’altro, e viceversa. I principi sono l’idea che guida l’azione, e che spinge gli attori in questione verso una meta ben precisa.

Non a caso, gli obiettivi del programma si intersecano con quelli egli Stati membri, ed è necessario un lavoro corale affinché il progetto funzioni.  Ciò spinge al confronto, al rispetto, e alla collaborazione; tale per cui le azioni dell’Unione non possono e non devono prescindere dalle volontà e dalle azioni degli stati. Che non si parli di atomi opachi, irriducibili e sconnessi. Che non si parli di cum laborare per sentito dire, poiché non c’è cosa più triste di lasciare le parole in balìa del caso.

 

Terra di mezzo : una comunità che imparò a mediare 

Nei quattro anni successivi all’attuazione del REFIT, la Commissione Juncker ha proposto più di 150 iniziative per semplificare la regolamentazione. Nonostante una gran parte di costi e benefici debba ancora essere stimata in termini esatti, i risultati quantificati sono promettenti. Il REFIT sembra aver sposato ora più che mai la prospettiva del cittadino al centro, e funziona. Non solo egli è il focus del progetto e nel suo interesse verte tutto il lavoro svolto e da svolgere, bensì co-autore del progresso. I cittadini e le imprese hanno un ruolo chiave poiché possono inviare suggerimenti sulla legislazione da districare. Finora sono state esaminate 300 proposte dai civili, di cui 89 passate al vaglio della Commissione, la quale ne ha adottate 31.

L’UE sta riacquistando la legittimità perduta, alleggerendo il carico normativo gravoso sulle vite dei cittadini, tendendo l’orecchio per ascoltarli. La parola unione deriva dal latino unio -onis, che deriva da unus, cioè uno. Se la nostra comunità europea è un uno, lo è perché gli Stati Membri rinnovano ogni giorno la decisione di farne parte, di contribuire. Nel microcosmo, la stessa decisione è dei cittadini. Per questo, l’Unione non deve rappresentare un potere che impera deliberatamente sul quieto vivere, piuttosto la chiave di volta per una crescita congiunta ( Commissione Europea, 2019c). 

 

Bibliografia 

Christensen, T., Laegreid, P. e Rykkja, L., 2016. Organizing For Crisis Management: Building Governance Capacity And Legitimacy. [online] Disponibile a: <https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/puar.12558> [Accesso il 3 maggio 2020].

Commissione, Europea, 2013. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS : Regulatory Fitness And Performance (REFIT): Results And Next Steps. [online] Ec.europa.eu. Disponibile a  <http://ec.europa.eu/smart-regulation/docs/20131002-refit_en.pdf> [Accesso il 1 giugno 2020].

a. Commissione Europea, 2019. Internal Market, Industry, Entrepreneurship, Smes And Statistics. [online] Op.europa.eu. Disponibile a : <https://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/policy/10/10-9.html#menu2> [Accesso il 9 giugno 2020].

b. Commissione Europea, 2019. Taxation, Customs Union And Anti-Fraud. [online] Op.europa.eu. Disponibile a: <https://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/policy/17/index.html> [Accesso il 12 giugno 2020].

c. Commissione Europea, 2019. Taxation and Costume Union. The European Union’s efforts to simplify legislation: 2018 annual burden survey, pp.98-101.

Eubusiness.com. 2014. Regulatory Fitness And Performance Programme (REFIT) — Eubusiness.Com | EU News, Business And Politics. [online] Disponibile a: <https://www.eubusiness.com/topics/eulaw/refit> [Accesso il 13 giugno 2020].

Smisman, S., 2015. Policy Evaluation In The EU: The Challenges Of Linking Ex Ante And Ex Post Appraisal. -ORCA. [online] Orca.cf.ac.uk. Disponibile a: <http://orca.cf.ac.uk/89899/> [Accesso il 13 giugno 2020].

Van Noije, L., 2007. The European Paradox: A Communication Deficit As Long As European Integration Steals The Headlines – Lonneke Van Noije, 2010. [online] SAGE Journals. Disponibile a: <https://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/0267323110373460> [Accesso l’11 giugno 2020].

Visco, I., 2020. Considerazioni Finali Del Governatore. [online] Bancaditalia.it. Disponibile a: <https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-governatore/integov2020/cf_2019.pdf> [Accesso l’1 giugno 2020].

***

Autore dell’articolo*: Irene Fratellini, studentessa di Master of Public Policy in Governo e Politiche alla LUISS Guido Carli e studentessa di Master Relations Internationales Finalité Monde alla Université Libre de Bruxelles. Dottoressa in Politics, Philisophy and Economics all’Università LUISS Guido Carli di Roma.

***

Nota della redazione del Think Tank Trinità dei Monti

Come sempre pubblichiamo i nostri lavori per stimolare altre riflessioni, che possano portare ad integrazioni e approfondimenti. 

* I contenuti e le valutazioni dell’intervento sono di esclusiva responsabilità dell’autore.

Editor’s Note – Think Tank Trinità dei Monti

As always, we publish our articles to encourage debates, and to spread knowledge and original and alternative points of view.

* The contents and the opinions of this article belong to the author(s) of this article only.

Autore